Комітет Верховної Ради України
з питань правоохоронної діяльності
Комітет з питань гуманітарної
та інформаційної політики
Верховної Ради України
Копія:
Віце-прем’єр-міністру
з гуманітарної політики України
Міністру культури України
Бережній Т. В.
Щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про музеї та музейну справу» щодо впорядкування недержавної частини Музейного фонду України і розвитку приватного колекціонування» (реєстр. № 15436 від 21.07.2026)
Шановні народні депутати України,
Шановна пані Віце-прем’єр-міністр,
ВГО «Спілка археологів України» (далі — ВГО «СAУ») поділяє занепокоєння авторів законопроєкту станом правового регулювання недержавної частини Музейного фонду України та підтримує саму ідею впорядкування діяльності приватних музеїв і приватного колекціонування творів мистецтва, нумізматики нового часу, фалеристики, документів, етнографічних та інших культурних цінностей, які на законних підставах перебувають у цивільному обігу.
Водночас ВГО «СAУ» категорично виступає проти поширення запропонованих механізмів на предмети археологічної спадщини та констатує, що законопроєкт № 15436 у поданій редакції створює правовий механізм легалізації археологічних предметів, здобутих злочинним шляхом. ВГО «САУ» закликає відкликати даний законопроєкт.
Археологічні предмети не можуть бути об’єктом права приватної власності та цивільного обігу. Це не лише позиція фахової спільноти, а випливає з чинних норм права:
1. Стаття 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: усі пам’ятки археології, у тому числі ті, що знаходяться під водою, включно з пов’язаними з ними рухомими предметами, є державною власністю.
2. Стаття 18 Закону України «Про охорону археологічної спадщини»: рухомі предмети, пов’язані з нерухомими об’єктами археологічної спадщини, виявлені під час археологічних розвідок і розкопок, є державною власністю та підлягають передачі на постійне зберігання до музеїв державної частини Музейного фонду України.
3. Стаття 343 Цивільного кодексу України: скарб, що становить культурну цінність, переходить у власність держави.
З наведеного витікає висновок: в Україні не існує законного способу набуття фізичною особою права приватної власності на археологічний предмет. Будь-який археологічний предмет, що перебуває у приватному володінні, походить або з незаконних пошукових робіт, або з привласнення знахідки чи скарбу, або з викрадення з музейних, наукових чи церковних зібрань, або з незаконного ввезення.
Законопроєкт взагалі не враховує цієї фундаментальної обставини. Пункт 4 пояснювальної записки прямо стверджує, що реалізація його положень «не потребує внесення змін до інших законів України», хоча запропоновані статті 15-3 і 15-4 Закону «Про музеї та музейну справу» вступають у пряму й нерозв’язну колізію зі статтею 17 Закону «Про охорону культурної спадщини» та статтею 18 Закону «Про охорону археологічної спадщини». Ця колізія на практиці вирішуватиметься на користь пізнішого спеціального закону — тобто на користь легалізації.
«Декларація про добросовісне володіння» — це по суті механізм легалізації незаконно здобутого, адже запропонована стаття 15-3 передбачає, що за відсутності документів про набуття права власності таким документом стає декларація — акт одностороннього волевиявлення самого володільця, який підтверджує володіння протягом строку набувальної давності (не менше п’яти років).
Стосовно археологічних предметів ця конструкція є неприйнятною з таких причин:
1. Набувальна давність не застосовується до державного майна, вилученого з обігу. Стаття 344 ЦК України вимагає добросовісності заволодіння. Особа, яка знайшла предмет в результаті несанкціонованих робіт на об’єкті культурної спадщини або придбала його «з рук» без жодного документа про походження, за визначенням не є добросовісним володільцем: вона знала або не могла не знати про відсутність правової підстави. Законопроєкт замінює цю обов’язкову ознаку самодекларуванням, тобто дозволяє порушнику власною заявою створити для себе право власності на де-факто майно держави.
2. Механізм перевірки достовірності декларації відсутній. Не встановлено ані відповідальності за подання завідомо недостовірних відомостей, ані порядку звірки задекларованого з базами викраденого (у тому числі з переліками предметів, вивезених з тимчасово окупованих територій), ані підстав для відмови.
3. Висновок експертизи щодо незаконного походження не має жодних наслідків. Підпункт «г» переліку обов’язкових складових висновку державної експертизи передбачає «висновок про наявність або відсутність ознак, що можуть свідчити про незаконне походження предмета» — але законопроєкт не встановлює, що відбувається, якщо такі ознаки виявлено. Немає ані вилучення, ані передачі матеріалів правоохоронним органам, ані відмови у реєстрації. Отже, предмет із встановленими ознаками злочинного походження буде зареєстрований на загальних підставах. Це не недогляд юридичної техніки, а системотворча вада конструкції.
4. Декларування є добровільним і не створює жодного тиску на недобросовісного володільця. Той, хто не має наміру легалізуватися, просто не подає декларацію — і жодних наслідків до 2029 року не зазнає. Натомість держава власним актом видає індульгенцію тим, хто декларацію подав.
Хибність критерію «цінності та унікальності» для археологічних матеріалів є окремою проблемою. Законопроєкт передбачає, що предмет, який за висновком державної експертизи не віднесено до недержавної частини Музейного фонду «через недостатню культурну цінність або відсутність унікальності», визнається предметом приватної колекції, може вільно перебувати у цивільному обігу та не підлягає забороні на вивезення з території України. Для археології цей критерій є методологічно неспроможним і практично руйнівним, адже наукова цінність археологічного матеріалу визначається контекстом і сукупністю, а не унікальністю окремого предмета. Так звані масові категорії знахідок — монети, фібули, наконечники стріл, кераміка, побутовий метал — становлять основний масив джерел, і саме вони за запропонованим критерієм будуть визнані «неунікальними».
Відповідно, таким актом держава власноруч легалізує не лише «чорний» внутрішній ринок археологічних предметів, але й відкриє шлях до їх «законного» масового експорту, що сприятиме масштабному «вимиванню» археологічних предметів з України.
Згадана норма прямо суперечить зобов’язанням України за Європейською конвенцією про охорону археологічної спадщини, яка вимагає від держав-учасниць запобігати незаконному обігу предметів археологічної спадщини та їх набуттю музеями й іншими установами, а також за Конвенцією ЮНЕСКО про заходи, спрямовані на заборону та запобігання незаконному ввезенню, вивезенню та передачі права власності на культурні цінності.
Окремо звертаємо увагу, що вжитий у статті 15-4 термін «позаконтекстні знахідки» не визначений у жодному акті законодавства України і не має усталеного правового змісту.
Положення про те, що культурні цінності, не заявлені до державної реєстрації до 01.01.2029 року, підлягають конфіскації, має два самостійні дефекти. По-перше, воно ретроспективно легітимізує все, що буде задекларовано до цієї дати. Держава фактично відмовляється від права власності на своє майно на користь осіб, які заволоділи ним унаслідок кримінальних правопорушень, і встановлює для цього перехідний період тривалістю понад два роки — тобто ще й вікно для «підтягування» до декларацій предметів, здобутих незаконно вже після набрання законом чинності.
По-друге, формулювання «підлягають конфіскації державою» суперечить статті 41 Конституції України, за якою конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду. Позасудова конфіскація за адміністративним рішенням центрального органу виконавчої влади є неконституційною.
Додатково зауважимо: конфіскація як вид стягнення застосовується до майна, що належить правопорушнику. Оскільки археологічні предмети є державною власністю ex lege, юридично коректним інструментом є вилучення, а не конфіскація. Використання невідповідної конструкції знову ж таки непрямо визнає за володільцем право власності.
Пропоновані нові частини статті 92 КУпАП встановлюють відповідальність за продаж, придбання, дарування, обмін незареєстрованих культурних цінностей. Із цього нормативно випливає, що обіг зареєстрованих археологічних предметів є правомірним. Тобто адміністративна норма також спрямована на легалізацію торгівлі археологічними знахідками як таку, з усіма катастрофічними наслідками.
Крім того, розмір санкції не має стримувального ефекту. Наведені суми непорівнянні з ринковою вартістю навіть рядових археологічних предметів і не порівнянні з масштабом незворотної шкоди науці та знанням народу України про власне минуле.
Виникає ризик витіснення кримінальної відповідальності. Незаконні пошукові роботи наразі кваліфікуються за статтями 298 і 193 КК України. Створення «легкого» адміністративного складу за суміжні дії на практиці стане підставою для перекваліфікації та фактичної декриміналізації.
Юридична техніка законопроєкту також дефектна: у пропонованій нормі про повторність міститься посилання на «порушення, передбачені частиною другою цієї статті», хоча чинна стаття 92 КУпАП на частини не поділена, а нумерація нових частин у порівняльній таблиці не наведена.
Пункт 7 пояснювальної записки стверджує, що проєкт «не містить правил і процедур, що можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень». Це твердження не відповідає змісту законопроєкту.
Законопроєкт наділяє експерта державної експертизи культурних цінностей повноваженнями, які в сукупності створюють одну з найбільш корупціогенних конструкцій у законодавстві про культурну спадщину, а саме:
1. Одноосібне визначення статусу предмета. Від висновку експерта залежить, чи буде предмет обмежений в обігу, чи, навпаки, отримає офіційний дозвіл на вільний обіг і вивезення за кордон. Це створює безпосередній предмет торгу.
2. Право накладати штрафи. Стаття 15-3 передбачає, що експерт «може накладати стягнення у вигляді штрафу». Це прямо суперечить КУпАП: накладення адміністративних стягнень є виключним повноваженням органів та посадових осіб, визначених розділом III Кодексу. Експерт не є суб’єктом владних повноважень. При цьому зміни до статті 255 КУпАП надають експертам лише право складати протоколи — тобто законопроєкт суперечить сам собі.
3. Право ініціювати вилучення колекції. За зверненням експерта центральний орган виконавчої влади може прийняти рішення про передачу предметів на «тимчасове зберігання» до державних музеїв, причому повернення після одного року стає платним. Судовий контроль, строки, критерії та порядок оскарження не передбачені. Це готовий інструмент як тиску на власника, так і вимагання неправомірної вигоди.
4. Відсутність будь-яких вимог до експерта. Не встановлено порядку атестації, кваліфікаційних вимог, правил врегулювання конфлікту інтересів (у тому числі заборони для осіб, пов’язаних з антикварним ринком), відповідальності за завідомо неправдивий висновок, порядку та строків оскарження висновку.
5. Усі ключові питання — форма декларації, порядок державної реєстрації, порядок і методика грошової оцінки, форма договору управління — віднесені до підзаконних актів, зміст яких на момент розгляду законопроєкту не зрозумілий.
6. Виключення з частини третьої статті 6 вимоги про державну або комунальну форму власності відкриває шлях до надання статусу національного музею приватним закладам. У поєднанні з механізмом декларування це означає можливість державної легітимації приватних зібрань сумнівного походження на найвищому символічному рівні. Враховуючи викладене вище, ВГО «СAУ» наполягає на обов’язковому проведенні антикорупційної експертизи законопроєкту Національним агентством з питань запобігання корупції відповідно до статті 55 Закону України «Про запобігання корупції», а також громадської антикорупційної експертизи.
Пункт 5 пояснювальної записки стверджує, що реалізація акта не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України. Це не відповідає змісту проєкту, який передбачає створення системи державної реєстрації, запровадження державної експертизи, утримання інституту експертів, а також тимчасове зберігання приватних колекцій у державних музеях — тобто додаткові фондосховища, кліматичне й охоронне обладнання, страхування та персонал. Законопроєкт у цій частині не відповідає вимогам статті 91 Регламенту Верховної Ради України та статті 27 Бюджетного кодексу України.
Окремо зауважимо, що запровадження внутрішнього механізму легалізації археологічних предметів без доведення законності походження є неприйнятним в умовах, коли: - триває масштабне розграбування археологічних пам’яток і музейних зібрань на тимчасово окупованих та деокупованих територіях;
- Україна на багатьох міжнародних майданчиках вимагає повернення викрадених культурних цінностей, обґрунтовуючи вимоги саме тим, що археологічні предмети є невідчужуваною державною власністю;
- Ухвалення законопроєкту в поданій редакції безпосередньо ослабить правову позицію України у справах про реституцію та стане вагомим аргументом в руках держави-агресора.
Отже, ВГО «САУ» не підтримує проєкт Закону України № 15436 та наполягає на його відкликанні.
У разі роботи над новим варіантом законопроєкту, що стосується недержавної частини Музейного фонду України, ВГО «СAУ» вважає необхідним:
1. Прямо вивести археологічні предмети з цивільного обігу, на них не можуть поширюватися жодні норми стосовно декларативного принципу добросовісного володіння, вільного обігу та вивезення.
2. Виключити можливість юридичної та фактичної амністії стосовно приватних збірок, колекцій та окремих археологічних предметів або знахідок без належного механізму відповідальності та повернення таких предметів державі.
3. Стосовно обігу археологічних предметів зберегти кримінально-правовий режим (статті 193, 298 КК України) та посилити його санкції.
4. Замість легалізації права власності передбачити механізм передачі державі. Якщо законодавець прагне вирішити проблему вже сформованих приватних зібрань археологічних предметів, єдиним прийнятним шляхом є добровільна безоплатна передача таких предметів до державної частини Музейного фонду України у повному обсязі з обов’язковою фіксацією всієї доступної інформації про місце та обставини виявлення та набуття цих предметів. Питання звільнення від відповідальності за сам факт зберігання (але не за проведення незаконних пошукових робіт) та незаконного набуття повинні бути пропрацьовані окремо перед формуванням будь-яких пропозицій стосовно змін до чинного законодавства. В музейній документації та будь-яких експозиційних, наукових та інших матеріалах інформація про джерело надходження таких предметів та пов’язаних з ними осіб чи організації також повинна висвітлюватися відповідним чином.
5. Врегулювати статус експерта: атестація, кваліфікаційні вимоги, врегулювання конфлікту інтересів, відповідальність за неправдивий висновок, строки та порядок оскарження. Не включати до повноважень експерта накладення стягнень, та обумовити передачу предметів на тимчасове зберігання судовим рішенням.
6. Визначити правові наслідки виявлення ознак незаконного походження предмета — відмову в реєстрації, вилучення та обов’язкове направлення матеріалів до правоохоронних органів.
7. Передбачити обов’язкову антикорупційну експертизу НАЗК, та враховувати фактичний зміст законопроєкту в частині фінансово-економічного обґрунтування та переліку законів, що потребують змін.
8. Залучати до напрацювання будь-яких проєктів НПА, що стосуються археологічної спадщини, Інститут археології НАН України, ВГО Спілка археологів України та інші профільні наукові установи і організації.
ВГО «СAУ» готова надавати експертну підтримку у підготовці НПА, які стосуються культурної спадщини, Музейного фонду України, створення адекватних умов для розвитку меценатства та приватного колекціонування у сферах, де воно є правомірним, однак вважає неприпустимим поширювати норми цивільного обігу на будь-які археологічні предмети.
Голова Правління ВГО «САУ»
кандидат історичних наук
Є. В. Синиця
26.07.2026
